国土空间用途管制重点（县级层面）

县级国土空间用途管制，是国土空间用途管制体系的关键和核心构件。国土空间用途管制规则要明确全域国土空间用途分区的准入条件，统筹、优化和确定“3条控制线”等空间控制线，明确管控要求，合理控制整体开发强度，确定开发边界内集中建设地区的功能布局，明确城镇主要发展方向、空间形态和用地结构，统筹安排县域交通等基础设施布局和廊道控制要求，明确重要交通枢纽地区选址和轨道交通走向，提出公共服务设施建设标准和布局要求，对城乡风貌特色、历史文脉传承、城市更新、社区生活圈建设等提出原则要求，还要明确县域镇村体系、综合交通、基础设施、公共服务设施及综合防灾体系，以县级城镇开发边界为限，形成县级集建区与非集建区，分别构建“指标+控制线+分区”的管控体系。县级集建区重点突出土地开发模式引导，设置存量建设用地更新改造规模、地下空间开发利用等指标，划定县级集建区“五线”和公益性公共服务设施范围，划定乡村发展和振兴的重点区域。需要特别指出的是，应当明确国土空间用途管制、转换和准入规则，充分利用增减挂钩、增存挂钩等政策工具，完善国土空间用途管制规则和实施措施及保障机制。

总体上，县级国土空间用途管制不仅要制定每个用途区内国土空间开发利用的限制条件和非限制条件，而且要对每个用途区内的国土空间开发利用主导用途、允许用途和非允许用途进行规定。同时，还要在一定的用途区内规定：国土空间开发利用的强度，如建设用地开发比例、基本农田保护率、基本草原保护率、人均用地指标、容积率、建蔽率等；国土空间开发利用效益，如万元GDP地耗、万元GDP用水量、万元GDP能耗、工业用地地均增加值等；生态或环境保护要求，如绿色矿山占生产矿山总数的比例、土地复垦率、森林覆盖率、湿地保护面积、自然保护地面积、新增国土空间生态修复面积、人均公园绿地面积、大陆自然岸线保有率等。不同的国土空间用途分区具有不同的管控依据、管控要求和管制规则，具体示例如下：

1.核心生态保护区

核心生态保护区应以自然保护为主要功能导向，按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《生态保护红线划定指南》和《海洋生态红线划定技术指南》等划定并依据相应的管理办法进行管理；应以严格保护、禁止开发区域进行管理，实行最严格的准入制度，严禁任何不符合主体功能定位的开发活动，任何单位和个人不得擅自占用或改变原国土用途，严禁围填海行为。区内原有的村庄、工矿等用途，应严格控制建设行为的扩展并应根据实际发展需要逐步引导退出。

2.生态保护修复区

生态保护修复区应按照《自然保护区条例》《森林公园管理办法》《风景名胜区管理条例》《饮用水源地保护条例》《海洋自然保护区管理办法》《海洋特别保护区管理办法》等法律法规进行管理，采取“名录管理+约束指标+分区准入”相结合的方式细化管理规定，以保护为主，并应开展必要的生态修复。

生态保护修复区内经评价，在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。对原住居民，在保证其生产、生活必要需求的基础上，可对其生产生活设施进行有限改造；原则上严格限制各类开发建设行为以及种植、养殖活动；应根据规划逐步迁出不符合要求的各类工矿企业。海洋的生态保护修复区，应严格限制不符合保护目标的开发活动，以自然恢复为主，人工修复为辅。

3.自然保留区

自然保留区在规划期内应加强管理，原则上限制各类新增加的开发建设行为以及种植、养殖活动，不得擅自改变地形地貌及其他自然生态环境原有状态；区内经评价在对生态环境不产生破坏的前提下，可适度开展观光、旅游、科研、教育等活动。

4.海洋特殊保护区

海洋特殊保护区应按照《海洋特别保护区管理办法》《领海基点保护范围选划与保护办法》等文件要求进行管理，保护范围内应严禁随意开发，不得擅自改变海岸、海底地形地貌及其他自然生态环境原有状态。

5.海洋渔业资源养护区

海洋渔业资源养护区要加强海洋水产种质资源保护，严格控制重要水产种质资源产卵场、索饵场、越冬场及洄游通道内各类用海活动，禁止建闸、筑坝以及妨碍鱼类洄游的其他活动。控制捕捞强度，严格实施休渔制度。防治海水养殖污染，防范外来物种侵害，保持海洋生态系统结构与功能的稳定。

6.永久基本农田集中保护区

永久基本农田集中保护区应按照《中华人民共和国土地管理法》《基本农田保护条例》《基本农田划定技术规程》《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》等相关规定进行管理，区内从严管控非农建设占用永久基本农田，鼓励开展高标准农田建设和土地整治，提高永久基本农田质量。为实施国家重大交通、能源、水利及军事的用地，经批准占用永久基本农田集中保护区的，原则上分区不做调整。

7.古迹遗址保护区

古迹遗址保护区应按照《WW/Z 0072—2015　大遗址保护规划规范》《GB 50357—2005　历史文化名城保护规划规范》等相关规定进行管理。该分区应采用“名录管理+分区准入”的方式进行管控，保护范围内应严格控制城乡建设行为。

8.城镇集中建设区

城镇集中建设区内应编制详细规划，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，对城镇建设用地的总体和单项指标严格管控，实施规划用途管制与开发许可制度。同时，加强与水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、道路控制线（城市绿线、蓝线、紫线、黄线、红线）的协同管控，通过划定“五线”及其管理办法实现对城镇核心要素的控制。

9.城镇有条件建设区

城镇有条件建设区是城镇发展区的弹性空间，在不违反国土空间规划强制性内容和不突破规划城镇建设用地规模的前提下，可调整为城镇集中建设区，调整后的管控要求等同城镇集中建设区，采用“详细规划+规划许可”的方式进行管理，可准入各类城镇建设行为。

10.特别用途区

城镇特别用途区采用“详细规划+规划许可”的方式进行管控，同时应明确可准入的项目类型，区内涉及的山体、水体、保护地应分别纳入山体、水体、保护地名录进行专项管理。该区内的建设行为应严格管控，在对生态、人文环境不产生破坏的前提下，可适度开展休闲、科研、教育等相关活动，为城镇居民提供生态、人文景观服务。

11.农业农村发展区

农业农村发展区应以促进农业和乡村特色产业发展、改善农民生产生活条件为导向，按照“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的方式，根据具体土地用途类型进行管理。对于村庄建设用地和各类配套设施用地，应按照人均村庄建设用地指标进行管控。

农业农村发展区内允许农业和乡村特色产业发展及其配套设施建设，以及为改善农村人居环境而进行的村庄建设与整治；严禁集中连片的城镇开发建设。在充分进行可行性、必要性研究的基础上，在不影响安全、不破坏功能的前提下，该分区允许建设区域性基础设施廊道，并应做好相应的补偿措施。

12.海域利用区

海域利用区应合理配置海洋资源、优化海洋空间开发格局，严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在海上布局。采用“分区管理+用海准入”的方式进行管理，严格限制开展对海洋生态环境、海洋经济生物繁殖生长有较大影响的开发活动。

13.无居民海岛利用区

无居民海岛利用区内海岛应当优先保护、适度利用。采用“名录管理+用岛许可+产业准入”的方式进行管理，用岛过程中应采取严格的生态保护措施，避免造成海岛及其周边海域生态系统破坏。严禁国家产业政策淘汰类、限制类项目在岛上布局。

14.海洋保留区

海洋保留区规划期内应加强管理，严禁随意开发，不得擅自改变岸线、地形地貌及其他自然生态环境原有状态。确需开发利用的，应按程序调整保留区的功能。

15.矿产与能源发展区

矿产和能源发展区应符合《中华人民共和国矿产资源法》《矿产资源规划编制实施办法》等矿产资源开发管理有关法律法规等要求：合理调控能源资源开发利用总量，严格矿产开发准入条件，强化矿产资源节约与综合利用，开展矿山地质环境治理与矿区土地复垦，发展矿业领域循环经济。因建设项目压覆地下矿产资源，需对压覆的矿产资源进行评估，报自然资源部门审批。

在县级国土空间用途管制中，永久基本农田保护区管制和一般农地区管制是两个重要的类型，现将这两个用途区的管制规则示例如下：

1.永久基本农田保护区管制规则

①依据国家《基本农田保护条例》等有关法律规定的保护措施来保护永久基本农田保护区内的耕地。②不允许在永久基本农田保护区内进行城镇、村镇、开发区、工业小区建设，不得安排新建非农建设项目，国家能源、交通、水利等重点建设应尽量避开永久基本农田保护区，确需占用的，应按照《基本农田保护条例》进行审批。③永久基本农田保护区内鼓励开展基本农田建设，可进行直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施的建设。④区内非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。⑤不得破坏、污染区内土地，不得在区内建窑、建坟、挖沙、采石、取土、采矿、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。⑥区内严禁安排城镇村各类新增非农建设，一般耕地在未被建设占用之前，应遵循基本农田管制和建设政策进行管护。

2.一般农业区管制规则

①一般农业发展地区的土地主要用于农业生产及配套设施建设，不得擅自转变用途。②允许一般农地区内保留农业建筑用地、水利设施用地、交通用地、水源地、古迹保存用地、水产养殖用地、特定生态用地。③严格控制一般农地区内的农地转为建设用地，不得随意占用或荒芜农用地。④严格保护该区域内的耕地，不得减少耕地面积，引导发展高效农业和休闲观光农业。⑤国家能源、交通、水利、国防等重点建设项目无法避开农业用地区内耕地的，需经法定程序报批。⑥区内中心村建设应坚持合理布局、节约用地的原则，因地制宜，逐步建设，做好与村庄规划衔接。⑦严格控制村庄建设用地规模，禁止非农建设项目无序分布，基层村一般不安排工业用地，有计划地引导村镇工业向城镇和中心村集聚，加快中心村建设。⑧允许按照市场需要进行农业结构调整，发展油料、花木、瓜菜、桑茶、林果、特色产品等其他经济作物及水产养殖。⑨允许在一般农地区内，将生产能力低、生产条件差的一般耕地改为草场，种植牧草或饲料作物，建造临时性牲畜场和饲养场，发展牲畜业。⑩不允许在风沙区、陡坡地、水土流失区以及规定的禁止开垦区内开垦耕地、林地和牧草地，已经开垦并造成沙化或者严重水土流失的，应当限期封闭，责令责任者恢复植被。一般农地区内过度开垦、围垦的地区和其他生态脆弱地区的陡坡地应当退耕还林、还草、还湖。

本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；

购买图书可以添加编辑微信

添加时请备注“单位+姓名”

∇